Pod wpływem powstania chłopskiego, które wybuchło na Powołżu w 1773 roku, i wykazało nieudolność i słabość władz terenowych, Katarzyna Wielka postanowiła dokonać gruntownej reformy struktur administrarcyjnych Rosji.

Kraj podzielono na 50 guberni po 300-400 tys. mieszkańców każda, a te na powiaty po 20-30 tys. ludzi. Określono też ściśle kompetencje organów i urzędów zarządzających, sądowych i skarbowych. Utwierdzono prawa i zwiększono zakres samorządności szlachty, wprowadzono różne przywileje dla miast - celem była stymulacja rozwoju kapitału handlowego i manufaktur. Polityka, wojsko i decyzje zasadnicze nadal pozostawały w gestii Imperatora Wszechrusi.